10 de jun de 2009

Educação - Regime de colaboração é o caminho para organizar o sistema nacional de educação

Entrevista com Dermeval Saviani, professor aposentado da Unicamp. Ele trata do conceito de sistema de educação e dos desafios que se colocam para a construção de um sistema nacional de educação no Brasil.OE: o que é um sistema de educação?

Dermeval: sistema é uma palavra que vem do grego e significa conjunto, se refere a aspectos que se coordenam, articulam e se relacionam formando um conjunto. Mas, na medida em que se aprofunda mais, vemos que a estrutura também é uma palavra relacionada a conjunto e envolve elementos ligados entre si.

No entanto, o sistema, de modo especial quando está referido à educação, implica em intencionalidade. Assim é a diferença entre educação assistemática e sistemática, educação espontânea e sistematizada. Por esse raciocínio vemos que o sistema é o resultado da atividade sistematizadora, aquela que se dá de modo intencional, ou seja, cujas finalidades são antecipadas previamente e se organizem os meios a partir dos quais se vai chegar aos objetivos.

A educação sistematizada é uma educação intencional, supõe planejamento, a previsão das metas e a organização dos meios para se chegar até lá. No caso da estrutura, ela se dá independentemente do homem ter consciência ou não dos elementos que a compõem. É nesse sentido que a educação, na medida em que envolve uma multiplicidade de elementos e agentes que atuam no campo da educação, pode tanto se configurar como estrutura, na medida em que seus resultados não são previamente definidos e buscados, ou como um sistema, na medida em que se trata de resultados que são antecipados na forma de objetivos e metas e cujos procedimentos são intencionalmente organizados visando atingir aquelas metas.

OE: como podemos considerar a questão em termos históricos?

Dermeval: a República consagrou a iniciativa dos estados no ensino elementar. Só depois da revolução de 30 começou-se a discutir a educação como questão nacional. E, assim mesmo, só trataram do ensino primário depois que a Ditadura de Vargas caiu, em 1946, com a lei orgânica do ensino primário e do ensino normal. Mais de 100 anos depois, vamos ter uma lei nacional do ensino primário. A partir daí, a Constituição de 1946 atribui à União a prerrogativa de fixar as diretrizes e bases da educação nacional que sinalizaria para um sistema nacional de educação, caminharia nessa direção. Mas não foi isso o que aconteceu, o resultado foi que se admitia sistemas estaduais, mas não um sistema nacional.

Chegamos depois à Constituição de 1988, que reafirma essa competência exclusiva da União de fixar as diretrizes e bases da educação nacional e, além disso, no artigo 211, estabelece que a União, estados e municípios organizarão, em regime de colaboração, os seus sistemas de ensino. Esse regime reforça a noção já contida nas diretrizes e bases da educação nacional de organizar a educação em âmbito nacional e, portanto, um sistema nacional de educação.

Mas, apesar dessa clareza da Constituição, a nova LDB também não consagrou um sistema nacional de educação. Ela admite sistema Federal em caráter supletivo, os sistemas estaduais, e introduz a novidade dos sistemas municipais de ensino.

OE: faz sentido tentar construir um sistema nacional de educação no Brasil? Como deveria ser feito?

Dermeval: sim, faz sentido e, pelo que está estabelecido na Constituição, o caminho da organização seria o regime de colaboração. Faz sentido porque a experiência dos principais países mostrou que esse tem sido o caminho mais adequado para se atingir aquele objetivo que o Brasil vem fixando na sua Legislação, mas adiando, que é a universalização do ensino fundamental, da qual decorre a erradicação do analfabetismo. Faz sentido também porque se trata de um direito que deve ser provido pelo Estado, conforme a própria Constituição estabelece, e que o acesso à educação deve ser possibilitado a todos em condições de igualdade. Portanto, é necessário que haja um mesmo padrão de qualidade para todas as regiões do país. Isso só é possível na medida em que se organiza a educação em âmbito nacional como um sistema, coordenado pela União, mas com a colaboração de estados e municípios. Além disso, a educação deve ser encarada como problema de Estado, não de governo. Portanto, deve ter uma estrutura que não esteja sujeita à política de conjuntura, aos mandatos governamentais, porque educação deve ser pensada em médio e longo prazos. São necessárias estruturas permanentes que não sejam fortemente afetadas pelas conjunturas políticas e partidárias.
OE: quais são as precondições para essa construção e quais são os obstáculos que devem ser enfrentados?

Dermeval:
tenho nomeado quatro tipos de obstáculos.

O primeiro é de ordem econômica, financeira, que se traduz pela histórica resistência das nossas elites econômicas e políticas de investir na educação, de assegurar a manutenção da educação pública. Isso vem desde a chegada dos jesuítas até agora. Mesmo quando as Constituições brasileiras, a partir de 1934, estabeleceram a vinculação orçamentária, fixando um percentual mínimo da arrecadação a ser investido na manutenção e desenvolvimento do ensino, esses percentuais sistematicamente não eram cumpridos.
Esse é o primeiro grande obstáculo e para se organizar um sistema de educação é preciso romper com essa tradição de descuido, resistência a investir em educação. Seria preciso investir fortemente em educação, uma decisão clara de prioridade de educação, não apenas no discurso. Na hora dos investimentos vemos que eles sempre são escassos e insuficientes. Quando se programa o aumento dos investimentos, sempre é gradativo, com aumentos pequenos. Minha proposta, desde 1997, era de se duplicar imediatamente o percentual, para sinalizar claramente que se quer dar outro tratamento à educação e para que já se passasse para outro patamar.

O segundo obstáculo é de ordem política: a descontinuidade das políticas educativas. A cada governo se quer fazer uma reforma, em movimento pendular, uma centraliza, outra descentraliza, uma oficializa e outra não, e assim vamos de reforma em reforma, ministro em ministro, secretário em secretário, em mandatos curtos, e cada um quer fazer uma reforma. Portanto, é preciso romper com a descontinuidade, organizar sistema com metas claras de longo prazo e dar consistência e continuidade, pois isso é exigido em educação. Não se atinge pontos de irreversibilidade na formação de crianças e jovens no curto prazo.

O terceiro obstáculo diz respeito ao plano filosófico-ideológico. No final do Império, tínhamos duas vertentes modernizadoras, contra a mentalidade tradicional ligada à Igreja católica. Eram as mentalidades positivista e liberal, que deveriam defender a importância e prioridade da educação e a organização da educação em âmbito nacional. Mas, os positivistas eram adeptos da desoficialização do ensino e nesse sentido acabaram não assumindo a bandeira da educação e do sistema nacional de educação.
Os liberais, por sua vez, a partir do argumento de que o Estado não tem doutrina, defendiam o afastamento do Estado do âmbito educacional. Então a luta por um sistema público em âmbito nacional também foi enfraquecida pela visão liberal.

Para organizar um sistema nacional de educação este obstáculo deve ser superado, entendendo-se que o sistema não é a unidade da identidade, mas da diversidade, da variedade. O sistema é o conjunto de vários elementos intencionalmente reunidos de modo a se chegar a um conjunto coerente e operante, com coerência interna e externa, que corresponde às necessidades da sociedade. Então, não faz sentido essa polêmica entre centralização e descentralização, autonomia dos entes federativos e sua subordinação à União, para negar a noção de sistema, que não é incompatível com a autonomia das unidades federativas nem com a diversidade.

O último obstáculo é de ordem legal. Por conta de todas essas visões, tendia-se a considerar que o sistema nacional seria inconstitucional, porque a Constituição não tem explícita a noção de sistema nacional de educação, fala em sistemas da União, estados e municípios. No entanto, acho que essa visão não tem nenhuma consistência, porque tanto a exclusividade da União de fixar as diretrizes e bases da educação e o regime de colaboração deixam claro que do ponto de vista da Constituição o sistema nacional de educação é perfeitamente compatível.

Então, como se trata de regime federativo, conforme o que está disposto na Constituição, o caminho para se organizar um sistema nacional de educação seria o regime de colaboração. Aí, outra questão legal é levantada. Argumenta-se que o regime de colaboração precisaria ser regulamentado, porque a Constituição, no artigo 23, conclui com parágrafo único dizendo que lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União, estados e municípios tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em âmbito nacional. Argumenta-se que não há ainda essa lei e é difícil de ser estabelecida, porque o regime de colaboração é complexo. A isto, o deputado Carlos Abicalil (PT/MS) está procurando responder com uma emenda constitucional que passa para o plural, “leis complementares fixarão normas”, para permitir que se faça uma regulamentando o regime de colaboração no campo da educação. Entendo que é bom que se avance nessa direção do ponto de vista legislativo, mas não é preciso esperar nova lei para caminhar nessa direção. O artigo 211 não fala em lei complementar, mas diz claramente que os sistemas de ensino serão organizados em regime de colaboração. Ao organizar um sistema nacional de educação, se estabelece os procedimentos do regime de colaboração. Penso que se poderia avançar mais, incorporando a experiência e as atribuições já definidas, em que cada ente revelou sua própria competência. Os municípios podem colaborar claramente no que diz respeito à infraestrutura física, por exemplo, pela regulação da ocupação do solo. A construção, manutenção, fiscalização dessa estrutura física poderia ser a colaboração dos municípios no sistema nacional de educação. É claro que no que diz respeito às diretrizes comuns, em termos curriculares, de avaliação, são competências da União. Os estados têm competência clara no que diz respeito aos requisitos para o exercício dos professores, remuneração, e assim por diante. São exemplos de como num regime de colaboração poderia se especificar as atribuições de cada ente federativo, mas atuando na mesma direção e visando um mesmo objetivo de instituir e consolidar um sistema nacional de educação, que permitisse a partir do mesmo padrão de qualidade, tornar acessível à toda população a educação.

Do Observatório da Educação - Qua, 10 de Junho de 2009 21:28

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